Debaty sejmoweX Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie środków finansowych na realizację ustawowej podwyżki dla pracowników jednostek służby zdrowia

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Wiktora Osika z dnia 13 marca 2002 r. (pismo znak SPS-0202-869/02) uprzejmie wyjaśniam, że przepisy ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r. nr 5, poz. 45) regulują relacje między pracodawcą a pracownikiem i nie nakładają na budżet państwa obowiązku finansowania podwyżek wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej.

   W uzasadnieniu do projektu wymienionej ustawy (druk sejmowy nr 2482) odnośnie do źródła sfinansowania skutków jej wejścia w życie wskazano, iż ˝realizacja wzrostu wynagrodzeń nastąpi w ramach środków, jakimi będą dysponować pracodawcy, pochodzących głównie ze sprzedaży świadczeń zdrowotnych kontraktowanych przez kasy chorych˝, a ˝podwyższenie wynagrodzeń na zasadach określonych w projekcie nie spowoduje dodatkowych skutków finansowych dla budżetu państwa˝.

   Stwierdzić należy, że finansowanie wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także podwyższenie płac wynikających z ww. ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. powinno być dokonywane ze środków będących w dyspozycji danego zakładu opieki zdrowotnej. Środki na ten cel samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje za świadczone usługi zdrowotne w ramach negocjowanych kontraktów z kasami chorych oraz w ramach prowadzonej innej działalności gospodarczej.

   Pragnę wskazać, że w 2001 r. system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony finansowo poprzez wyższe, niż planowano, przychody kas chorych wynikające z bezwzględnego wzrostu składek przekazywanych do kas (podwyższenie poziomu składki z 7,5% do 7,75%).

   Dodatkowo podkreślić należy, że reforma systemu opieki zdrowotnej, nadając zakładom opieki zdrowotnej osobowość prawną i opierając ich zarządzanie o zasadę samofinansowania ograniczyła możliwość uzyskiwania dotacji z budżetu państwa tylko do wyjątkowych sytuacji (art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, DzU nr 91, poz. 408, z późn. zm.).

   W ustawowo wskazanych przypadkach nie przewidziano możliwości dotowania wzrostu wynagrodzeń pracowniczych.

   Zgodnie z art. 40 Kodeksu cywilnego skarb państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych. Wobec tego po wpisaniu do właściwego rejestru posiadające osobowość prawną SP ZOZ same pokrywają z posiadanych środków i uzyskanych przychodów koszty działalności i zobowiązań (art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), a także we własnym zakresie pokrywają ujemny wynik finansowy (art. 60 ust. 1 ustawy o ZOZ).

   W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 27.06.2000 r. (sygn. akt K 20/99) w pkt. IV uzasadnienia stwierdzono, że rekompensata z tytułu zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ze strony skarbu państwa kłóciłaby się z zasadą samodzielności i samofinansowania tychże zakładów i prowadziłaby do podważenia celowości przekształceń jednostek (zakładów) budżetowych w jednostki samodzielne i samofinansujące się. Podstawowym bowiem celem reformy służby zdrowia było stworzenie nowej kategorii zakładów opieki zdrowotnej, posiadających osobowość prawną, odrębność finansową i organizacyjną oraz w zupełnie nowy sposób realizujących zadania wynikające z ochrony zdrowia.

   Przedstawiając powyższe, uprzejmie informuję, iż zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej powstałe w czasie, gdy funkcjonują one w obrocie prawnym jako samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie są zobowiązaniami skarbu państwa, a tym samym nie ma ani podstaw prawnych, ani uzasadnienia do przekazania zakładom środków z budżetu państwa na uregulowanie tych zobowiązań.

   Na etapie projektowania ustaw okołobudżetowych w celu ograniczenia wydatków ze środków budżetowych zaprojektowane były ograniczenia wydatków na wynagrodzenia w odniesieniu do jednostek i podmiotów sektora finansów publicznych. W wyniku prac nad ww. projektami uchwalona została ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmienie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 154, poz. 1799), która w art. 3 ust. 1 pkt 9 stanowi, że w 2002 r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. w jednostkach i podmiotach prawnych sektora finansów publicznych: państwowych lub samorządowych osobach prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem m.in. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

   Ponadto uprzejmie informuję, że do Trybunału Konstytucyjnego złożony został przez Federację Związków Pracodawców Zakładów Opieki Zdrowotnej RP i Naczelną Izbę Pielęgniarek i Położnych w dniu 5 października 2001 r. wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. wprowadzonego art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r. nr 5, poz. 45, z późn. zm.).

   Zdaniem wnioskodawców przepis dotyczący przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w SP ZOZ w latach 2001-2002 jest niezgodny z zasadą państwa prawnego i wywodzonymi z niej zasadami szczegółowymi: sprawiedliwości społecznej, przyzwoitej legislacji, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

   W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazują, że przepisy ustawy:

   - nie określają źródeł sfinansowania skutków obligatoryjnych podwyżek wynagrodzeń,

   - obejmują przepisami tylko część rynku usług zdrowotnych - pozostawiają poza ustawą pracowników niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej,

   - zostały zbyt późno ogłoszone, bez odpowiedniego vacatio legis (ustawa zmieniająca z dnia 22 grudnia 2000 r. ogłoszona została w dniu 24 stycznia 2001 r.).

   Do Trybunału Konstytucyjnego skierował także pytanie prawne Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w Chełmie IV Wydziału Pracy, a mianowicie czy:

   - art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest zgodny z art. 2, 7 i 20 Konstytucji RP,

   - art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. jest zgodny z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

   Zdaniem sądu ustawodawca, uchwalając wymienione przepisy, naruszył konstytucyjne zasady: dialogu społecznego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, stanowienia jasnego, spójnego i zrozumiałego prawa oraz legalizmu, a także zasady niedziałania prawa wstecz oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis. Sprawa połączonych wniosków otrzymała sygnaturę akt 43/2001.

   W ocenie ministra finansów wniosek w części dotyczącej sfinansowania podwyżek wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie znajduje uzasadnienia, bowiem w roku 2001 system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony poprzez:

   a) wyższe, niż planowano, przychody kas chorych wynikające z bezwzględnego wzrostu składek przekazywanych do kas (poprawa windykacji składek za 1999 r.),

   b) podwyższenie poziomu składki z 7,5% do 7,75% (ok. 800 mln zł),

   c) zwolnienie kas chorych w wyniku decyzji ministra finansów z konieczności zwrotu w 2001 i 2002 r. pożyczki udzielonej z budżetu państwa kasom chorych w roku 2000.

   M.in. te okoliczności stwarzały przesłanki do stwierdzenia, że kasy chorych, dokonując oceny rzeczywistego spływu środków, miały podstawę do korekty planów finansowych kas chorych na rok 2001 i 2002. Ocena ta umożliwiła tym samym renegocjację warunków umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, uwzględniając zbilansowanie wzrostu kosztu usługi zdrowotnej powstałego w wyniku wypełnienia obowiązku wzrostu wynagrodzeń pracowniczych. Należy przy tym mieć na względzie postanowienia ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która wskazując źródła pozyskiwania środków finansowych przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie ogranicza ich wyłącznie do kontraktowanych przez kasy chorych świadczeń zdrowotnych.

   W ocenie prokuratora generalnego, skoro posługując się ogólnymi zasadami wykładni - jak uczynił to Sąd Najwyższy w powołanej uchwale - można zinterpretować zaskarżony przepis w taki sposób, który pozwala na wyegzekwowanie przyznanych pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej uprawnień, zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji z powodu jego niewykonalności jest nieuzasadniony. Wbrew także sugestiom wnioskodawców z treści art. 4 ust. 1 ustawy wyraźnie wynika, że adresatem ustawowego obowiązku nałożonego w tym przepisie jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ustawodawca zaś - dla dochowania zasady przyzwoitej legislacji - nie był zobowiązany do określenia w zaskarżonym przepisie źródeł finansowania podwyżek wynagrodzeń, o których w nim mowa, ani mechanizmów przekazywania środków na ten cel. Określił to w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, wskazując, z jakich tytułów samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe (pkt. 1-4 tego artykułu).

   Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego funkcją zasady niedziałania prawa wstecz jest ochrona praw nabytych i wolności jednostki w granicach wyznaczonych konstytucją. Ponieważ jednak zasada ta nie została wyrażona wprost w konstytucji, lecz wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, nie ma ona charakteru bezwzględnego, z wyjątkiem prawa karnego. Zasada lex retro non agit nie dotyczy prawa, które stwarza obywatelom (podmiotom prawa) korzystniejsze niż wcześniejsze prawo sytuacje prawne (przyznaje nowe lub rozszerza uprawnienia z mocą wsteczną). Sprzeczne byłoby to bowiem z zasadniczą funkcją przedmiotowej zasady.

   Termin rozpatrzenia sprawy nie został przez Trybunał Konstytucyjny określony.

   Jednocześnie informuję, że Ministerstwo Zdrowia w dniu 6 marca br. wystąpiło do wojewodów z prośbą o podanie danych dotyczących realizacji postanowień ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r. nr 5, poz. 45):

   - za rok 2001 według stanu na dzień 31.12.2001 r.,

   - za rok 2002 według stanu na dzień 15.03.2002 r.

   Do chwili obecnej nie wszystkie województwa przedstawiły dane.

   Realizacja postanowień ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń (...) za rok 2001 kształtuje się różnie w poszczególnych województwach. I tak:

   1. W woj. kujawsko-pomorskim:

   na 48 jednostek zatrudniających powyżej 50 osób:

   - 32 jednostki (66,7%) zrealizowały ustawę,

   - 6 jednostek (12,5%) zrealizowało ustawę w innej kwocie,

   - 10 jednostek (20,8%) nie zrealizowało ustawy;

   na 67 jednostek zatrudniających mniej niż 50 osób:

   - 28 jednostek (42%) zrealizowało postanowienia ustawy),

   - 10 jednostek (14,9%) zrealizowało ustawę w innej kwocie.

   W odniesieniu do ogółu jednostek szacuje się, że ustawa została zrealizowana w 60%.

   2. W woj. dolnośląskim - w oparciu o informację zawiarającą dane o kwocie zrealizowanej podwyżki i informację o kwocie zobowiązań z tytułu niewykonania postanowień ustawy szacuje się, że ustawa zrealizowana została w 80%.

   3. W woj. lubelskim postanowienia ustawy dotyczyły 43 z 72 zakładów objętych informacją. W 10 zakładach zrealizowano w całości postanowienia ustawy, w 15 zakładach nastąpiła częściowa realizacja.

   Szacuje się, że powyższe stanowi wykonanie ustawy w 41%.

   4. W woj. lubuskim spośród 35 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w 11 zatrudnionych jest mniej niż 50 osób, realizację postanowień ustawy rozpoczęło 25 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z tego:

   - 7 zatrudniających poniżej 50 pracowników,

   - 10 za 2001 r. wypłaciło podwyżkę wszystkim pracownikom w kwocie 203 zł bądź jej części,

   - 8 wypłaciło podwyżkę za okres krótszy niż rok bądź nie wypłaciło jej wszystkim pracownikom.

   Szacuje się, że ustawa została zrealizowana w 45%.

   5. W woj. łódzkim spośród 159 zakładów (od 9 organów założycielskich brak danych) całkowicie zrealizowały postanowienia ustawy 43 zakłady, częściowo 17 zakładów. Szacuje się, że realizacja ustawy nastąpiła w 34%.

   6. W woj. opolskim na 47 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w tym: 12 zatrudnia poniżej 50 osób, 4 w likwidacji) całkowicie podwyżkę wynagrodzeń zrealizowało 17 zakładów, częściowo 13. Szacuje się, że realizacja postanowień ustawy wynosi 75%.

   7. W woj. podlaskim spośród 43 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej:

   - w 10 wypłacono podwyżki należne za 2001 r.,

   - w 18 nastąpiła częściowa wypłata.

   Realizację ustawy szacuje się na 44%.

   8. W woj. warmińsko-mazurskim:

   - w 38 jednostkach wypłacono podwyżki należne za 2001 r. (52,8%),

   - w 16 jednostkach (22,2%) nastąpiła częściowa wypłata.

   Realizację ustawy szacuje się na 75%.

   9. W woj. wielkopolskim:

   - pełnej realizacji ustawy dokonano w 41 jednostkach,

   - częściowej - 22 jednostki,

   - brak realizacji w 5 jednostkach.

   Realizację ustawy szacuje się na 76%.

   19. W woj. zachodniopomorskim:

   - w 25 jednostkach wypłacono pełną kwotę,

   - w 18 jednostkach dokonano częściowej wypłaty,

   - w 2 jednostkach nie przeprowadzono podwyżek.

   Szacuje się, że realizacja postanowień ustawy wynosi 56%.

   Realizacja ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń (...) za rok 2002 wg stanu na dzień 15.03.2002 r. przedstawia się następująco:

   1. W woj. dolnośląskim w oparciu o analogiczne jak w przypadku realizacji ustawy za rok 2001 dane szacuje się, że realizacja postanowień ustawy wynosi 29%.

   2. W woj. kujawsko-pomorskim szacuje się realizację na 40%, znaczna część jednostek jest na etapie negocjacji ze związkami zawodowymi.

   3. W woj. lubelskim postanowienia ustawy na rok 2002 zrealizowało 5 jednostek, tj. ok. 9,3%.

   4. W woj. lubuskim realizację postanowień ustawy za rok 2002 przeprowadzono w 2 samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej (5,7%), w 8 jednostkach (22,8%) podpisano porozumienie lub trwają prace nad podpisaniem porozumienia, w 3 jednostkach (8,5%) ustalono przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w drodze zarządzenia pracodawcy.

   5. W woj. łódzkim postanowienia ustawy za 2002 r. są realizowane w 12 samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej (8%).

   6. W woj. podlaskim w 1 zakładzie wdrożono podwyżkę za 2002 r. w pełnej wysokości, w 1 zakładzie wdrożono częściową kwotę, stanowi to 4,7%.

   7. W woj. warmińsko-mazurskim w roku 2002 5 jednostek podniosło wynagrodzenia pracownikom (6,9%).

   Przedstawiając powyższe, uprzejmie informuję, iż zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej powstałe w czasie, gdy funkcjonują one w obrocie prawnym jako samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, nie są zobowiązaniami skarbu państwa, a tym samym nie ma ani podstaw prawnych, ani uzasadnienia do przekazania zakładom środków z budżetu państwa na uregulowanie tych zobowiązań.

   Minister

   Mariusz Łapiński

   Warszawa, dnia 3 kwietnia 2002 r.